摘要：加快发展保障性租赁住房，是坚持以人民为中心的发展思想的重要体现，是实现住有所居、促进共同富裕的重要途径。当前我国保障性租赁住房发展面临着供需结构失衡、市场化主体参与动力不足、准入与退出机制不完善等问题，需要从增加有效供给、完善政策支持体系、加强立法研究、建立全过程监督管理机制等方面入手，突破关键问题，切实推动保障性租赁住房健康发展。
关键词：保障性租赁住房;发展困境;优化路径
一、发展保障性租赁住房的重要意义
住房问题既是民生问题也是发展问题，保障性租赁住房是有效解决无房新市民和青年人住房问题的重要手段，对于提升就业吸引力和人口承载力、打造宜居宜业城市具有重要意义。2021年6月，国务院办公厅出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，要求加快完善以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。保障性租赁住房主要面向新市民、青年人群体，由政府给予政策支持，引导多主体供给，多渠道筹集房源，体现普惠性公共服务性质，是我国住房保障体系的重要组成部分。发展保障性租赁住房，有利于完善住房保障体系，缓解住房租赁市场结构性供给不足，促进房地产市场平稳健康发展，推动全体人民住有所居，最终实现共同富裕。
二、我国保障性租赁住房发展困境
(一)保障性租赁住房供需失衡
2023年国民经济和社会发展统计公报显示，我国保障性租赁住房开工建设和筹集213万套。根据2023年城镇新增就业人数1244万人，按照我国流动人口中有市场租房需求的比例约70%，其中需求低租金租赁住房的比例约40%，按此比例推算，新增就业人口中有近348万人有低租金租赁住房需求。由此可见，当前我国保障性租赁住房处于供不应求状态。
从供需结构上看，我国保障性租赁住房需求主要来自新市民、青年人，而这些群体主要分布在经济发展水平较高、就业机会较多、周边配套设施完善的中心城区且对居住品质有一定要求，对中心城区的保障性租赁住房需求明显高于其它城区。由于土地成本、城市发展规划等问题，供应的租赁房屋多为老旧住宅改造，公共配套设施不完善，多分布于较为偏远的非就业集中地，而处于人口和就业相对集中的中心城区的供给规模非常有限。供应错配使保障性租赁住房的供需矛盾不断扩大。随着城镇化水平的不断提升，保障性租赁住房供给总量不足、供应错配的问题会愈加凸显。
(二)保障性租赁住房市场化主体参与动力不足
保障性租赁住房是由政府给予土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，积极运用市场化办法和手段实现保障目标的一种普惠性公共服务。保障性租赁住房的公益属性决定了其经济效益低，因而导致社会资本参与投资的意愿低下。租赁住房项目具有前期资金投入大、资金周转慢、投资回收周期长、项目收益低和抵押物不足等特征，影响了银行授信的积极性，加剧了住房租赁行业的融资难度和成本。尽管中央及各级地方政府都加大了保障性住房建设资金投入力度，建立了中央补助、省级奖补、地方配套的融资模式，但由于资金回笼慢、建设规模大，资金缺口非常大。因此，当前保障性租赁住房的筹建主体依然是地方国有企业与市政平台，市场化主体参与的动力不足。
(三)保障性租赁住房准入与退出机制不完善
目前中央政府及各城市政府在大力推进保障性租赁住房的建设，但保障性住房租赁管理机制尚未充分建立，准入与退出机制需进一步完善。现行的相关政策文件多集中在建设和投资方面，对运营管理方面的政策较少，缺乏科学有效的管理流程。保障性租赁住房的对象是符合条件的新市民、年轻人，但已有的政策文件并未对“新市民”“青年人”的标准进行定义，保障对象相对模糊，增加了确定保障范围的难度，容易使准入条件的设定不够公平，难以真正满足困难群体的实际需要。相应的，在退出环节，当前难以通过有效手段来确定保障对象是否仍符合条件，相关制度规定也没有明确的操作规范，给监督管理工作的实施造成了一定困难。
三、我国保障性租赁住房发展的优化路径
(一)增加保障性租赁住房的有效供给
“十四五”期间，我国将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人民住有所居。各城市要结合本地发展的实际，充分了解保障性租赁住房的供需状况，通过新建、改建、筹建、改造等多种形式，以盘活存量为主，兼顾政府和企事业单位的自有住房，推动存量市场转型升级，必要时依靠社会力量进行改建新建，切实增加保障性租赁住房供给。对于新增建设的保障性租赁住房，要提前进行规划，在选址前进行充分的调研和分析，尽可能选择在交通便利、配套设施齐全、就业机会多、环境宜人的地块建设保障性租赁住房，努力实现职住平衡。另一方面，创新土地供应方式，提高保障性租赁住房用地审批效率。将保障性租赁住房土地供应纳入地方土地中长期规划，设立城市保障性租赁住房专用地储备;提高保障性租赁住房用地审批效率，简化土地审批流程，在有条件的基础上为保障性租赁住房项目开辟用地审批绿色通道。
(二)完善政策支持体系，加强立法研究
加大政府资金和政策支持。建立保障性租赁住房建设专项资金机制，将保障性租赁住房建设纳入中央和地方政府的一般财政预算，加强以中央财政补助和地方政府资金投入、土地出让净收益、住房公积金增值收益为主的政府直接财政投入融资。通过税费减免或财政补贴等方式，给予社会资本在保障性租赁住房建设、运营各环节一定的政策优惠，缓解其资金压力。推进保障性租赁住房公募REITs项目，除了从土地出让金、地方财政支出中划拨外，支持社会资本与市、区属国有企业合作，通过设立基金、合作经营、参股投资等多种方式参与保障性租赁住房建设运营。
加强立法研究，构建全方位的法律保障体系。目前，我国保障性住房的规定零散分布在行政法规、规章与各类政策中，如《民法典》、《土地管理法》对保障性住房的用地及土地管理方面进行了法律规定，但对于保障性租赁住房其它方面的问题尚无明确法律规定。因此，加强保障性租赁住房立法研究是完善住房保障体系的必由之路。
(三)建立全过程监督管理机制
健全准入与退出机制。建立详细的准入与退出审查制度，在住房保障部门成立独立调查系统，直接对申请人的资产和收入情况进行调查。建立科学的轮候制度，确保保障性租赁住房分配的公平性和有效性，按照家庭或个人的综合情况，如年龄、工龄、职称、家庭结构、优抚条件等要素综合条件，统一排序，按先后顺序分配住房，并及时公开轮候情况。制定有效的退出制度，建立健全约束激励机制，对超出保障标准却一直占用保障性租赁住房的家庭给予惩罚，对退出保障性住房的家庭在购买商品房时，给予一定的贷款和税收优惠。
将保障性租赁住房的各个阶段纳入信息化管理平台。整合房源信息，打造房源地图平台，对房屋具体情况、建设单位、运营单位、住户信息等各项数据进行采集，建立房源数据库，提升管理服务效能。同时也可将准入、退出程序纳入系统操作，或将相关记录上传系统存档，包括如申请提交、资格认定、选择房源、租金缴纳、合同备案、承租管理在内的各项流程。另一方面，在信息化管理平台的基础上，搭建政府、企业、非政府组织与公民之间的沟通网络，实现政府与公民、社会互动回应的良性循环，并逐步构建起保障性住房政策的监督、评估、反馈和纠偏机制。
(作者：苏文卓，单位：西安建筑科技大学马克思主义学院)
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